关键词：黑河干流取水许可制度研究

取水许可制度，指确定的规定取水活动以及在此活动过程中形成的各种关系，以及所形成的行为机制与结构的运作方式。它是根据相对人的申请，通过颁发许可证的形式，依法赋予特定相对人利用水工程或者设施取水的权利的行为；是法律所规定取水活动的申请、审核、批准、废止、撤销等内容以及在此活动过程中形成的制度。

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，现已成为经济和社会发展的重要制约因素。黑河流域水资源的合理开发、利用、保护与可持续发展，必须正确运用法律手段，全面、准确掌握水资源总量、丰枯变化、水量水质变化及运动变化规律，适时、准确掌握供水、用水及水环境信息。

通过实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，优化水资源配置，促进黑河流域地区人口、资源、环境和经济社会协调、可持续发展。促进黑河水资源节约、保护与合理利用，实现对人民生活和国民经济各部门用水要求的统筹兼顾。使黑河的水资源开发、利用、管理工作进一步法制化和规范化，实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

一、建立取水许可和水资源有偿使用制度

取水许可是国家行政机关作为管理者所享有的水资源行政管理权，是为保证基本生活生产需求而由行政权赋予的，是提高水资源承载能力的基本措施，是调整生产力布局和产业结构，为经济社会可持续发展提供水资源安全保障。

取水许可制度是国家为加强水资源统一管理，优化配置，发挥最大效益的重要手段，是取水的单位或个人在获得水行政机关的许可并遵守其规定的条件方能使用水资源的制度。

《取水许可和水资源费征收管理条例》，是国家作为公共管理者和资源所有人，对有限自然资源开发利用进行调节的一种行政管理措施，是调整水资源供求关系的基本手段，其追求的是社会公益之维护和社会公平、秩序的实现，是国家调控水资源需求，优化配置水资源、促进节约用水和有效保护水资源的基本法律制度，是政府依法管水、调控全社会水资源需求的基本措施和实现我国经济和社会可持续发展的重要制度保障。

二、黑河流域取水许可管理的现状

目前，黑河干流取水许可主要由各省区进行管理，取水主要是保证社会生活和社会生产用水，取水许可管理中存在不少问题，使得流域水资源利用方面的一些深层次矛盾和问题逐渐显现。2000年开始，黑河流域管理机构按照国务院批准的黑河干流可供水量分配方案对各省区的取水实行了总量控制，进行了对黑河流域水资源实施统一管理和调度，加强了日常取水监督，推进水资源利用、管理和保护工作的规范化、法制化，保障水资源的可持续利用，有效缓解了黑河下游断流的局面，产生了较好的生态环境效益和社会效果。由于流域机构取水许可管理起步较晚，管理制度不完善、力度不够，干流水资源利用仍然延续“无控制”的状态，黑河水资源管理手段亟需进一步丰富和完善。

1．水资源宏观调控机制不健全

流域内水资源按行政区域分割管理问题突出，水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观，“水从门前过，不用白不用”等观念长期驱动人们的用水行为，致使黑河下游许多地方生态系统被破坏。在取水许可、生态系统维护等工作管理过程中，流域机构缺管理缺乏力度和必要的手段。

2．取水许可制度相配套的各项规章制度不健全

黑河流域机构取水许可制度相配套的各项规章制度还不健全，各有关部门的职责与权限尚不够明晰，取水与计划用水、节约用水管理相脱节。

3．可供水量的控制仍未形成有力的运作机制

取水口的管理未能实现统一负责的统一管理模式，在部门设置与分工上使水资源的管理形成分割，地方政府在取水许可方面的权利更大，造成流域机构不能全面掌握流域取水许可情况，总量控制难以有效实施，而且使区域管理服从流域管理的原则基本上成为泡影。

三、黑河干流实施取水许可制度的意义

实施取水许可和水资源费征收制度，强化流域管理，促进经济结构调整和经济长方式转变，是建立黑河水资源管理长效机制的根本所在，对于构建黑河流域和谐社会，实现水资源的可持续利用，保障经济社会可持续发展，具有重要意义。

黑河流域水资源短缺，省际用水供需矛盾十分突出，通过实施取水许可制度，注重取水、用水与退水的协调，规范水事行为，理顺水资源统一管理与水资源开发利用产业管理的关系，处理好水资源流域管理与行政区域管理的关系，纠正长期存在的水资源分割管理的弊端，优化水资源配置，使无序取水现象得到有效遏制，促进计划用水、节约用水、落实科学发展观，使水资源保护和生态系统逐步改善，满足社会和经济可持续发展需要。

通过实施黑河取水许可制度，制定干流水量分配与调度管理方案，完善和落实流域各项水资源管理法律制度，实施用水总量监督管理。建立省区断面水质、水量控制体系，加强用定额管理、建设项目水资源论证、水资源有偿使用等制度的实施。同时，发挥经济杆杠作用，提高取水户的资源意识，促进取水户节约用水，减轻避免水资源的浪费。

取水许可是水资源权属管理的主要手段，在黑河干流取水许可规范化、公开化的基础上，进一步严格限定取水条件，促进黑河水资源的优化配置，解决争水、抢水等水事纠纷。通过取水许可的授权逐步理顺流域管理和行政区域管理的关系，推进计划用水和节约用水管理工作，为取水许可和水资源费征收管理注入新的内涵。

四、制定黑河流域取水许可管理制度

为实现黑河干流水资源可持续利用，支撑经济社会可持续发展提供重要的法律依据和保障，黑河流域取水许可应在认真总结取水许可制度多年实践经验的基础上，结合实际情况，按照科学发展观的要求。制定相应的管理办法，从法规上健全和完善取水许可制度。

建立健全流域水资源统一管理调度体制，明确取用水的内涵和取水许可的范围。制定取水许可实施细则，明确流域和行政区域总量控制的要求和措施，明晰取水许可分级审批管理权限。实行建设项目水资源论证制度、取水许可总量控制与用水定额管理、取水许可证年度审验制度，建立水资源使用权转让、水资源听证会制度、强调生态与环境等公共利益的保护，强化监督管理措施，在水资源保护方面实施水功能区划制度、入河污染物总量控制制度和入河排污许可制度。

为确保取水许可制度有效执行，设立专门部门定期对规划执行情况进行检查监督，严格考核。对现有的取用水单位没有办理取水许可的，要限期办理取水许可登记，新建、改建、扩建基本建设项目，必须进行水资源论证。使水资源管理部门能够在取水许可审批，取水口运用管理、用水调度及用水量监督等主要环节上发挥应有的作用，促进经济结构调整和经济长方式转变，促进水资源的合理配置和可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

1．制定《取水许可和水资源费征收管理条例》实施细则

为缓解黑河流域水资源的供需矛盾，促进水资源的合理开发、有效利用和保护，保障国民经济和社会可持续发展对水资源的需求，结合国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》，制定黑河干流取水许可实施细则。

通过制定取水许可实施细则，对取水许可和水资源费征收制度作进一步规范和完善，规定取水许可的基本原则，界定取水许可和水资源费征收实施范围、管理方式、分级管理权限和取水限额、组织实施和监督管理等。完善取水许可申请、受理、审批的程序、审批依据、审批权限与期限、不予许可的情形和听证制度。

制订规范化管理标准及达标实施计划，细化取水许可证的准取水量和准取水时间，以强取水许可管理的可操作性，强化水量调度的工作力度，使取水许可与日常水量调度不再分割。

规范取水申请批准文件和取水许可证的主要内容、发放程序和有效期限，明确水资源费征收标准的确定主体和原则、完善水资源费征收和缴纳程序，规范水资源费的分配和使用范围，强法律的可操作性，详细规定监督管理以及违反规定的法律责任和惩罚等。通过实施细则制度，规范用水行为，保障和促进节水型社会的建立。

2．建立总量控制、定额管理、流域与区域相结合的管理体制

水资源特点决定了水资源的开发利用必须以流域为单元实行统一规划、统筹考虑，才能真正实行水资源优化配置，提高用水效率，实现可持续发展。在流域统一管理的前提下，黑河流域管理与区域管理相结合的取水许可管理模式是理顺各种关系，建立水资源统一管理与分级管理结合、流域管理与区域管理结合、总量控制与定额管理结合的取水许可制度。

建立水资源宏观总量控制指标体系和水资源微观定额管理指标体系，提高水资源开发利用效率。根据对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度规定，确定各类用水户的合理用水量，保障人的基本生活用水，通过定额核定区域用水总量，在综合平衡的基础上，制定水资源宏观控制指标，并以各行各业的用水定额为主要依据核算用水总量，在充分考虑区域水资源量以及区域经济发展和生态环境情况的基础上，科学地进行水量分配。

建立完善取水总量控制与取水时间、定额管理控制相结合的管理体系。年度水量分配方案和年度取水计划是年度取水总量控制的依据，应当根据批准的水量分配方案，结合实际用水状况、行业用水定额、下一年度来水量预测等制定。行业用水定额是审批取水量的主要依据，也是建立完善水资源费征收制度，实行计划用水，加强水资源节约与保护的关键性技术标准。

完备的水资源配置方案和定额管理指标体系只有真正落到实处，才能发挥其管理效益。在新批取水许可项目时，严格按照区域取水总量控制指标和行业用水定额核定审批取水量，对禁止取水区，应有计划地逐步削减已审批的取水许可水量。

3．规范取水许可的申请和审批制度

强化取水许可规范化管理，研究黑河干流取水许可的申请、受理程序、取水量审批和监督管理方案，在取水审批环节重点规范水资源论证审查，发证环节重点规范取水工程验收。

由于水资源附存着不具竞争性和独占性，取水活动往往对第三人和社会产生负面影响，从黑河取用水的单位和个人，应当按照取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。取水许可行为必须遵循申请、审查、批准或不批准的法定程序。

批准的水量分配方案或者签订的协议是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据，行业用水定额是审批取水量的主要依据。审批机关应当依据流域、区域间的水量分配方案或者协议，按照总量控制的精神，考虑水源地优先，用水效益优先，用水现状优先等原则。综合考虑保障人居饮水安全、粮食安全、经济发展安全、生态环境的安全，严格控制许可水量，提高水资源配置的综合效益。

流域管理机构、各级地方人民政府水行政主管部门在审批新水量取水许可时，严格按照管理权限、取用水申请审批程序，做到“许可水量明确、年度取水计划明确、取水计量措施明确、节水目标明确、退水水质标准明确”，对每个取水户建立取水许可监督管理台帐和档案。凡属下级地方水行政主管部门审批的取水，发放取水许可证时须报上一级地方水行政主管部门或流域管理机构进行取水总量控制指标备案。凡属流域管理机构审批的取水，应征求取水口所在地省级水行政主管部门意见。根据管理实际，确需调整的，由流域管理机构商有关省区提出取水审批管理调整方案，报水利部批准后执行。

以国务院批准的黑河可供水量分配方案为依据，完善取水总量控制制度，从严控制新、改、扩建取水工程取水许可申请的审批。新项目必须进行包括水源、节水和水资源保护等内容的水资源论证，未通过水资源论证的取水项目，不予受理。对已无新取水指标的省（自治区），应加快黑河节水规划的制订和实施步伐，加大节水工作力度。在节水未取得明显成效前，暂停审批所辖区取水许可申请。凡属省级水行政主管部门负责发放取水许可证的，其许可水量须报流域管理机构进行总量平衡并备案。

强化取水许可审批的法律约束力。未取得取水申请批准文件的，项目主管部门不得审批、核准该建设项目，取水申请经审批机关批准后，申请人方可兴建取水工程或设施。

强审批的公开性和透明度，要体现便民快捷原则，做到公开公正、廉洁高效。取水涉及社会公共利益需要听证的，审批机关应当向社会公告并举行听证；取水涉及申请人与他人之间利害关系的，审批机关在作出是否批准取水申请的决定前，应当告知申请人和利害关系人，申请人、利害关系人要求听证的，审批机关应当组织听证。对于取水许可证的发放情况，审批机关应当定期公告。

同时，黑河干流要加强需水管理，取水单位和个人应当在每年12月31日前向审批机关报送本年度取水情况和下一年度取水计划建议，如果出现自然原因导致水量减少、取水对生态环境造成严重影响等问题，审批机关可以对取水单位和个人的年度取水量进行限制，在发生重大旱情时，还可以对其取水量予以紧急限制。

4．强化建设项目水资源论证制度

建设项目水资源论证是取水审批的重要依据。建设项目需要取水的，申请人应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。为实施取水许可总量控制、维护河流生态等提供技术支持。

加大对水资源论证制度的贯彻实施力度，严格论证报告的审查。水资源论证制度是为各级水行政主管部门审批取水许可提供技术咨询和保障，是加强水资源开发利用事前监督的重要措施，让从事水资源工作的专家从技术角度对建设项目用水进行充分论证，既可以保证取水许可审批科学合理，又可以保障建设项目的用水安全，维护业主的经济利益。因此，水资源论证制度是进一步深化取水许可制度、减少取水审批随意性的重要手段。

强化建设项目的水资源论证制度，把事前审批和事后监督有机结合起来，按照《建设项目水资源论证管理办法》等规定，加强建设项目取水水源、用水合理性、建设项目对生态与环境的影响等技术论证，为取水许可提供科学的依据，控制用水需求过快长。

积极探索流域建设项目布局水资源论证的有效途径，为实施取水许可总量控制、维护河流生态等提供技术支持。对在建、拟建的取水建设项目，未提交建设项目水资源论证报告书而受理取水许可申请的，或未进行建设项目水资源论证而立项建设的，要责令其补充开展论证工作。特别是对于无序开发的水电项目，要加强水资源论证管理，严格审批程序。

５．建立水资源费征收使用管理制度

实行节约用水补偿和超计划用水加价收费的管理制度，严格规范水资源费征收使用管理，通过水资源费征收进一步加强取水许可监督管理，有效发挥水资源费在促进水资源节约、保护和合理利用的经济杠杆作用。

征收水资源费要明晰管理权限、规范使用方向，统一征收范围和征收标准，建立超计划或超定（限）额用水累进收费机制，及时按照新范围和新标准开征水资源费。避免行政干预，不得随意减免，对取水单位或者个人拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，应严格按照水法规定予以处罚。

完善水资源费征收和缴纳政策，征收水资源费要规定征收主体及其职责权限，由各级水行政主管部门负责本行政区域内水资源费的征收和监督管理工作，并按取水量明确划分各级征收权限，禁止委托差额、自收自支和其他经营性单位征收水资源费，超计划取水实行累进制加价征收水资源费并确定其加价幅度。

规范水资源费的用途，健全国家水资源有偿使用制度。水资源费作为水资源管理专项资金，纳入财政预算实行收支两条线管理，并明确其具体使用范围；规定违反《办法》征收、管理、使用水资源费行为的处罚措施，以保障水资源费的依法足额征收与合理使用。

妥善处理农业生产直接取水的水资源费征收问题，对于农业生产直接取水收费只是一种手段，目的在于促进灌溉方式转变、培养农民节约用水意识，统筹考虑了减轻农民负担与促进水资源节约利用两个因素规范。

水资源费的使用管理。为了确保水资源费“取之于水、用之于水”，水资源费应当解缴国库，全额纳入财政预算，主要用于水资源的节约、保护和管理，任何单位和个人都不得截留、侵占或者挪用水资源费。水资源费主要用于重点水源工程建设项目；饮水安全、水资源保护、水生态修复建设项目；节水型社会建设项目；水资源规划、水资源费征收开支；特困企业及社会福利企业的水资源费返还等方面。

６．加强取水计量管理

取水计量是实施定额管理、加强节水监督的基础，也是实施累进计收水资源费的技术依据，要把取水计量工作作为实施取水许可监督管理的一项重点工作来抓，把《条例》规定的取水计量要求贯彻到每一个取水户，对于一些尚不具备安装计量设施条件的农业取水，必须落实具体的计量措施。

核定取用水量应对取水户的用水工艺、节水措施、计量设施、退水水质等进行现场核查登记，运用行业用水定额，科学合理地核定取水许可量。建设取水远程实时在线监测系统，对取用水单位的取水情况进行实时监控。

７．加强水功能区管理和保护、实施排污许可制度

水功能区是主管部门根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，对相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。

依法强化对取用水户水资源利用、节约和保护的指导和监督，凡新、改、扩建排污口都必须按要求进行排污口设置论证，严格审查审批程序，尤其是饮用水水源地保护范围内不得设置排污口，围绕保障饮水安全，把维护河流健康生命作为水资源管理和保护的重要任务。

取水许可要与水功能区管理制度有机结合。取水许可审批与监督管理要严格按照水功能区管理目标进行，加强入河排污口管理和退水水质监测与监督，实施纳污总量控制，促进水资源优化配置，提高水资源的利用效率和效益。

８．制定水权转让管理办法

我国水权转让工作缺乏法律支撑、制度保障及规范协调的管理制度和办法。为保障黑河水权转让工作科学化、规范化建设，保证水权转让稳妥进行，要尽快制定《黑河水权转让管理实施办法》，建立水权转让评价机制和审批管理制度，通过对水权转让的条件、范围、审批程序、内容、方式、期限、计量方法、交易规则、交易价格、权益和责任转移的规定，确保水权转让工作顺利、有序、有效实施。

9．完善黑河流域取水许可监管制度

制定取水许可监督管理办法，对取得取水许可的单位和个人进行监督管理，包括对水的使用目的、水质等方面的监督管理。完善取水许可监督管理各项工作制度，以限额以上取水口的监督管理为重点，强化取水口取、用、退水和计划用水、水质监测管理，确保用水计划、节水目标、节水措施、管理制度落实到位，逐步建立起完善的符合黑河上中游特点的取水许可监督管理和水量调整核减机制。

按照“管住、管好”的原则，完善现有管理体制，在总量上管住，对用水户实行用水定额管理，合理确定各区域的用水总量，将计划控制目标逐级分解下达到各地及各用水部门，实现水资源的合理配置，再利用市场经济配置资源，追求效益最大化的原则管活。

规范行政机关的执法行为，强化层级监督。审批机关在对取水单位和个人取水量予以限制前，应当及时作出书面通知；监督检查人员在执行公务时，应当出示合法有效的行政执法证件；下级水利部门应当将取水许可证发放情况定期报送上级水利部门，上级水利部门发现越权审批、违法审批等问题的，应当及时要求下级水利部门纠正。

成立流域取水许可管理领导小组，解决流域机构与地方在实施取水许可制度过程中出现的矛盾和问题，清理不合法的法规和文件，纠正越权审批、发证以及各种干扰实施取水许可的行为。

完善取水监管制度，强化对取水口及取水计量设施的日常监管，对取水单位和个人的取用水情况进行监督管理，及时发现、制止和查处各类违法取水行为。积极配合地税部门做好水资源费代征工作，对那些有缴纳能力又不按规定缴纳水资源费的单位和个人，坚决依法予以查处，切实维护法律法规的权威。

制定取水许可执行情况定期报告制度，做到河道每个引水口有人管，引水量有人管；明确违反取水许可制度行为的处罚措施和标准，明确上一级水行政执法部门具有随时监督检查下一级执法情况的权力。加强对水资源费使用的监督管理，对水资源费的使用应建立相应申请审批程序和管理规定。

加强对取水计量设施的后续监管，对未安装计量设施的，责令限期安装，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计算应征水资源费，对计量设施不合格或者运行不正常的，责令限期更换或者修复；逾期不更换或者不修复的，按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计算应征水资源费，违法情节严重的，要吊销取水许可证。

加强对入河、入湖、入库排污口管理的监督执法,对在河道和水库内乱倒乱弃等破坏、污染水资源的违法行为加大打击力度，促进水资源的优化配置和节约保护。加大对违法案件查处力度，严肃查处乱开乱采水资源的各种违法行为，依法保障水资源开发利用秩序。

加强取水许可监督管理，监督管理环节重点规范计划用水管理和水资源费征收。细化与量化法律责任，强化取水许可行政执法，对各类违反用水规定的行为设定相应的法律责任。

五、结语

建立黑河流域取水许可制度，应以水资源的合理配置和节约、保护为核心，以生态环境保护与建设为根本，以国务院分水方案为依据。通过加强水资源统一管理调度，强化节水，严禁扩大农田灌溉面积，调整产业结构，加大政策扶持力度，逐步建立黑河水资源的开发、利用、配置、节约和保护的综合体系。