2010年2月2日，是第14个“世界湿地日”，今年的主题是“湿地、生物多样性与气候变化”。作为武汉市“世界湿地日”宣传活动的“重头戏”，《武汉市湿地自然保护区条例》同日在《长江日报》上全文公布，并于2010年3月1日起施行。这样一部涉及面广、具有地方特色的法规，在促进我市“两型社会”建设中的作用如何，引来社会的关注。

　　不抵触与有特色

　　“不抵触”是地方立法的一项基本原则，“有特色”是地方立法的灵魂。正确处理好两者的关系，地方立法的质量才会有保障。

　　从湿地保护的立法现状来看，目前国家尚无专门的湿地保护方面的综合性法律法规，现有的多部法律法规虽然涉及到与湿地资源有关的问题，比如环境保护法、森林法、野生动物保护法、自然保护区条例等，但是存在着概念不统一、有些具体规定不一致以及与生态环境保护的发展需要不适应等问题。因此，在《武汉市湿地保护区条例》制定过程中，在管理体制的设置、保护区的建立以及分区管理等一些重要内容的规定方面，严格按照国务院的自然保护区条例和省政府的有关规章的规定不与上位法相抵触。如条例（草案）中曾规定保护区分为国家级、省级、市级和区级，但上位法关于保护区的划分只规定到市（县）级，因此经过认真研究后及时作出修改，删去了建立区级保护区的有关内容。

　　为了突出地方性法规的特色，条例在保证地方立法具体内容合法性的基础上，作出了一些富有创意的规范。比如，针对我市湿地资源现状和保护实际，考虑到湿地系统的构成要素众多，湿地的权属和管理涉及多个部门，对我市湿地保护进行全面立法的时机还不成熟，条例在适用范围的规定上，将我市现有的五个湿地自然保护区以及以后依法成立的湿地自然保护区作为调整对象，这与外地就某一个湿地自然保护区进行专门立法或者对湿地保护进行全面立法有所区别，这种做法在目前的地方立法中尚属首创，既妥善解决了有关管理部门职责交叉的问题，又增强了执法的可操作性；既突出了法规的针对性，又体现了立法的前瞻性。

　　保护与利用

　　长期以来对湿地的不正确认识和对湿地利用的片面理解，以及由此产生的不合理的政策导向和经济利益驱动下的短视行为，是导致湿地资源得不到有效保护的主要原因。因此，条例把处理好湿地资源保护和利用的关系，充分调动各级政府和部门保护湿地的积极性作为主体宗旨，并突出了法规在实施过程中的可操作性。

　　条例明确了以保护为本的指导思想，坚持在保护中发展，在发展中保护，以严格保护来规范利用行为，以科学利用来巩固保护成果，把湿地保护纳入可持续发展道路。比如，在资源保护的规定方面，条例坚持全面保护、从严保护、科学保护的原则，从明确日常管理机构的设立及职责、明确保护区的功能区域划分、明确保护区内的一般性禁止行为规范以及明确相关保护工作机制等四个方面对保护区内的湿地资源的保护进行了系统规定。在资源利用的规定方面，条例坚持科学利用、持续发展的原则，根据上位法关于核心区、缓冲区和实验区的保护要求，有区别地加以规定。一是规定市、区人民政府应当建立保护区生态效益补偿机制，对因保护湿地资源需要而受到经济损失的原有居民和单位，依法给予补偿。二是对核心区、缓冲区和实验区这三个功能区域内的行为规范分别作了规定，并且对核心区内原有居民迁出后的安置问题作了原则规定。三是对开垦湿地、烧荒、采砂等严重破坏湿地的行为作了禁止性规定。

　　应急与长效

　　由于保护区内湿地资源的多样性和特有性，以及每个保护对象的生态、进化过程都不一样，因此采取一些应急保护措施对于及时恢复被破坏的湿地生态功能、妥善处理好各类突发事件具有积极的作用。但是要想提高湿地保护效率、实现湿地资源保护的可持续发展，必须把建立长效保护机制作为保护工作的重中之重。

　　在应急保护管理措施规定方面，一是规定了政府及其有关主管部门的职责，如在保护区内建设维护生态环境的基础设施、对保护区生态环境构成侵害的行为及时采取措施予以制止等；二是规定了保护区管理机构的职责，如对生病、受伤、搁浅或者被困的野生动物及时实施紧急救护、对保护区内发生的突发事件采取相应的应急处置措施等。在长效保护管理措施规定方面，一是要求市、区人民政府加强对保护区保护工作的领导，建立保护工作协调机制，将保护区保护工作纳入本地区国民经济和社会发展规划；二是要求保护区所在地的区人民政府制定科学的湿地保护规划，报市人民政府批准后组织实施；三是要求有关部门和管理机构应当在保护区内建立物种适时监测体系、野生动物疫病和植物病虫害预防监测机制，开展生态环境监测，并对保护区的生态功能定期进行评价。

　　原则性与灵活性

　　在法律责任的设定上，条例既充分考虑到湿地保护的实际需要，又坚持严宽结合、过罚相当的原则；既严格按照法律、行政法规的有关规定设定行政处罚的行为、种类和幅度，又坚持从本地区实际出发，创制性地设置了一些处罚条款。

　　在对以挖塘、填埋等方式破坏湿地的行为设定处罚规定上，考虑到这类行为对湿地资源的破坏非常严重，而且恢复起来难度很大，因此条例坚持从严处罚，设定了五万元的处罚上限；在对捡拾鸟蛋的行为设定处罚规定上，由于在实际生活过程中，既有保护区原居民在生产生活过程中捡拾鸟蛋的情形，也有偶尔捡拾或为了谋取非法利益而有规模的捡拾以及收售鸟蛋的情形，因而条例根据违法情形的不同设定了两个不同的处罚幅度，视捡拾鸟蛋的数量、种类及违法主观意图不同来区别处罚。同时考虑到在行政执法过程中，有关当事人拒不执行处罚决定的情况时有发生，为了增强行政处罚的实效性和针对性，确保被破坏的湿地资源能够得到及时有效的恢复，条例规定如果当事人拒不恢复或者恢复不符合国家有关规定的，由林业主管部门组织代为恢复，所需的恢复费用由当事人承担。（吴乐）