2011年12月召开的首届中国湖泊论坛上透露的消息显示，由于污染、围垦、填埋、淤积、沼泽化等原因，自1980年以来，中国消失的湖泊多达243个。

尽管人们已经意识到保护湖泊的重要性，但《中国经营报》记者调查发现，我国湖泊保护却面临着诸多难题：至今没有一部全国性湖泊保护法规出台，湖泊管理陷入了多头管理状态，地方保护力度赶不上开发的力度等等。

当前我国湖泊治理究竟面临哪些难题？应该采取何种方法让保护措施落到实处？对以上问题，记者与业内几位专家进行了深度对话。

争议湖泊开发总方针

长期以来，我们把湖泊的开发利用放在首位，把湖泊还仅仅当做一种资源来拼命掠夺。从新中国成立到现在，这个指导思想还未根本改变。

《中国经营报》：近年来，我国一些湖泊被围垦、填埋的现象十分严重。当前为何会频频出现湖泊被侵占的现象？

高俊峰：现在侵蚀湖泊最严重的已经不再是简单地围垦，而是开发性的破坏。开发商打头阵，政府默许。湖泊周边的工厂发展、房地产开发抢占湖泊的情况越来越严重。湖体的一些休闲娱乐项目也会给湖泊带来不良影响。在湖内过度采砂，则会造成生物资源的破坏。这些都是目前湖泊开发利用中出现的比较突出的问题。

赵峥：最近十多年来，我国处于工业化加速时期，工业用地和基础设施用地增长都很快，人们自然而然就想到了向湖泊伸手。归根结底，围湖、填湖主要是与人类的生存需求和地方的发展冲动存在很大的关系。其实，根据国家有关规定，湖泊和海洋滩涂都不是不能用，关键是要有规划地征用，现在的问题是太乱了，违法侵占湖泊等现象太严重了。

秦伯强：长期以来，我们把湖泊的开发利用放在首位，把湖泊还仅仅当做一种资源来拼命掠夺。从新中国成立到现在，这个指导思想还未根本改变。

大面积“退渔还湖”可能性不大

要彻底的“退渔还湖，退田还湖”的难度非常大，可能性比较小。首先要做的是保住目前的水面不缩小、保护现有的水域不被侵占，保护现有的湖面都做不到，谈何恢复？

《中国经营报》：湖泊围垦的行为对生态造成了很大破坏，当务之急，监管层应从哪些方面进行治理修复？

秦伯强：就现在的各种问题而言，控源截污、退渔还湖、生态堤岸、生态清淤、引清释污、跨流域调水等，都是湖泊治理的各种方法。但是，要对症下药，必须先诊断、后治理。

高俊峰：要想让湖泊得到长效利用和发展，必须提前进行生态规划和保护，首先要划定一个生态核心区域，在这个区域里禁止一切的水产养殖和航运等开发利用项目，以确保湖泊的多样性“标本”得以保存。

还应该设立一个缓冲区避免外来干扰，减少人类活动对于核心区域的影响，其次才是在核心保护区和缓冲区外进行适度的开发，如开渔期的渔业捕捞、取用水、适度旅游观光等等。

《中国经营报》：就目前情况来看，大面积地实施“退渔还湖，退田还湖”的可能性有多大？

高俊峰：目前来看，要彻底的“退渔还湖，退田还湖”的难度非常大，可能性比较小。首先要做的是保住目前的水面不缩小、保护现有的水域不被侵占，保护现有的湖面都做不到，谈何恢复？

有些湖泊，湖面大部分被承包出去，收取租金。除了通航的航道外，到处都是围网。最近5～10年一直在呼吁停止围网养鱼，也采取了一些措施，取得了一定效果，但由于涉及到方方面面的利益，一直无法从根本上解决这个问题。

九龙治水治不好湖泊

要像我国18亿亩耕地红线一样，为水域面积划一条红线，不容逾越。划定红线后，各级政府要把水域面积的控制作为地方政府的考核标准，既要考核各地在保护水域时的数量，也要考核其质量。

《中国经营报》：通过我们的调查发现，当前我国湖泊保护均陷入一个通病：地方保护的力度赶不上开发的力度。目前，我国不少地方也已经出台了一些地方性的湖泊保护法规，为何这些法规不能起到应有的作用？

魏后凯：首先是一个利益的问题，开发肯定是涉及到地方的利益。要保护的话，国家补偿又跟不上。从地方来看，一届政府就那么几年，肯定只看到短期的利益，因此更强调开发，不重视保护。此外，还缺少利益平衡机制，开发湖泊地方能获得利益，但保护的话，对湖泊、湿地的补偿又跟不上，对地方财政也是很大压力。

再者，目前我们还缺乏制度上的长效机制。缺乏有利于湖泊保护、有效合理开发的机制。不能说完全保护，不去开发。在科学发展的前提下，还是可以开发的。比如可以搞水产养殖，搞旅游。但是开发不能破坏它的生态功能，更不能去侵占湖泊面积，不能以破坏环境为代价。

秦伯强：现在许多省份开始立法对湖泊进行保护，这是一个可喜的变化，说明大家对湖泊的重要性有了提高。但是，光有一部法律不够，还要强化执行。由于湖泊管理的职能部门很多，如何协调不同的利益，使得湖泊保护得到真正的贯彻，仍然有许多的工作要做。

赵峥：一方面是与管理的力度有关，有的地方对于规章制度执行得比较好，而有的地方则是睁一只眼闭一只眼，同时涉及到湖泊管理的部门又很多，在执行的过程中可能会出现推诿的现象。多头管理本身也为一些人钻空子提供了方便。

另一方面是与处罚的力度有关，对违规的围湖造田或者填湖用地，基本上是罚款了事，数额也不多，几千元到几万元，最多也就是几十万元，对于一些人或者一些企业来说，这样的处罚力度太轻了，违法成本太低了，所以出现屡禁不止的现象。

高俊峰：目前我国湖泊治理最大的问题是，没有一个管理的主体。按照《江苏省湖泊保护条例》，江苏湖泊管理的主体是水行政主管部门。但其管理现在落不到实处。按照《条例》，在湖泊里面围垦、围网养殖的居民都要处理。但由于历史成因，又没办法处理。目前新出现的问题是，有的地方花了很大精力清理了湖周边的网围，做开发区等。出现这样大规模的开发之后，湖泊管理的主体，又没有实质性的权力，把湖泊统管起来，对地方的开发行为进行管理。因为水行政主管部门作为一个部门，只能管理自身内部的问题，管理不了部门外的事情。而湖泊涉及到十几个部门，它如何能管得了这么多部门的事情？

秦伯强：九龙治水，最后谁都没有治好。在我国，涉水、管水的部门多，有水利、环保、渔业、林业、航运等等，表面上看集中了众多部门的力量，实现了治水事权的覆盖，实际上却不能达到“团结治水”的目的。

比如，环保部门是水环境保护的主体部门，并由它来实施监督管理权，对企业征收排污费、超标罚款、限期治理等有效管理；而城市污水排放与城市供水属于城建部门的事情；污染物进入江河湖海则又是水利部门的事情。水行政主管部门虽然是江河湖泊的责任主体，却既不能对企业实行限期治理，也不能向企业收取排污费，更无力投资建污水处理厂，只好听任江河承纳污水。若再考虑非点源污染，则土地资源管理也与水资源管理密切相关，因此目前这种水质、水资源不能统一管理的现状阻碍着水环境治理和保护的进程。

赵峥：我认为，要解决这样的问题，可以借鉴国外的经验。在国外是委员会的体制，涉及多头管理的，就有一个委员会，协调各方的关系。如果涉及多个地方的，一般会有联席会议制度，协调各个地方的关系。

另外，现在只是一些地方制定了保护条例，我们还没有普适性的法律法规，这跟目前的现象存在一定的因果关系。最近几年我们在地方政府的政绩考核中加入了环保因素，但目前来看力度还不够强，应该形成共识，才能起到更好的效果。

魏后凯：要解决当前湖泊治理当中的难题，我认为首先要有一个综合性规划，怎么样进行保护，怎么样进行开发，怎么样进行治理，都需要有详细的规划？比如鄱阳湖，它有核心区，哪些地方是禁止开发的，哪些地方可以做旅游，应该有一个规划，国家要规划好。

第二，应建立长效机制。湖泊的面积大，涉及多个区域，多个行业部门，需要整体协调。因此必须建立健全相关条例、规章制度和标准。

第三，要建立组织协调机构。长江流域有长江水利委员会，黄河有黄河水利委员会，一些跨区域的大湖泊，也应该有类似的利益协调机构，来对其进行保护、开发、治理。还应建立部门地域的协调、组织机构，由谁来管，谁来监管，都需要明确。

第四，应该建立以生态保护为主的区域补偿制度。湖泊地区的人民靠湖泊生存，要保护好湖泊，如何提升他们的生活水平，是需要充分考虑的问题。而补偿就要靠中央财政转移支付，还要靠周边那些受益的工业化地区来进行补偿。不解决这个问题，老百姓没收入，地方政府没钱，地方政府肯定要大规模开发湖泊。

高俊峰：我认为，我们要像我国18亿亩耕地红线一样，为水域面积划一条红线，不容逾越。除了要有总面积的红线，也应有分类面积的红线。如湖泊、河流、水库、池塘等面积都应该划出各自的红线。因为，这些不同的水域所起的作用都是不同的，不能相互取代。

划定红线后，各级政府要把水域面积的控制作为地方政府的考核标准，既要考核各地在保护水域时的数量，也要考核其质量。

制定保护目标时，则要分类分期地明确。无论在任何时候，都不能突破这条红线，这是底线。要实行首长问责制，一旦突破了这条红线，要对政府官员问责。

呼吁全国性法规出台

目前我们对于湖泊保护的目的还不明确。为什么还不明确？是因为我们目前还无法界定到底是要制定《湖泊法》还是《湖泊保护法》。

《中国经营报》：我国湖泊治理面临着越来越严峻的问题，但至今依然没有一部全国性的湖泊保护法规出台，这是为何？

高俊峰：由于湖泊涉及到众多部门众多功能，因此其很多功能的利用与保护，都分散到我国不同的专项法规中了。

比如，其调蓄功能，《防洪法》里面有涉及。供水功能，在《水资源法》里面有涉及，水产养殖方面在《渔业法》里面有涉及。

现在我们也一直在呼吁，要为湖泊保护立法，尽快出台全国性的湖泊保护法规。

但难处在于，目前我们对于湖泊保护的目的还不明确。为什么还不明确？是因为我们目前还无法界定到底是要制定《湖泊法》还是《湖泊保护法》。

如果制定《湖泊法》，那么其内容就很广，很容易和其他法律打架。而《湖泊保护法》范围又太窄。因为湖泊还有很多诸如旅游、养殖等开发性功能，不能只保护而不开发。具体应该保护什么？怎么保护？目前还没有形成统一的认识。

魏后凯：法律的制定确实有一个过程。目前地方制定的湖泊保护条例有一些，但是级别不够。因此，我认为，从国家层面上来看，搞一个湖泊综合保护治理的条例是非常有必要的。