编制工作方案

 

为加大“十二五”期间全国湿地资源保护力度，规范建设要求，促进全国湿地资源的有效保护及湿地功能效益的改善提高，维护国土生态安全，实现湿地资源的可持续利用，根据《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》的总体部署及新形势下湿地保护工作的迫切需要，国家林业局决定编制《全国湿地保护工程实施规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）。为按时、保质、高效地完成《规划》编制工作，特制定本工作方案。

一、规划编制背景及紧迫性

（一）规划编制背景

为了保护湿地资源及生态环境，党中央、国务院推出了一系列加强湿地保护的重大举措，2004年国务院办公厅发出了加强湿地保护管理的通知，将湿地保护纳入了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。2003年，国家林业局会同国家发展改革委、财政部等9个部门共同编制了《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》，国务院同意将该规划作为湿地保护的长期规划，并要求编制各个阶段的实施方案，以落实湿地保护的具体目标。2004—2005年，国家林业局会同科技部、国土资源部等7个部门编制完成了《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》（以下简称“十一五”湿地规划），明确了“十一五”期间湿地保护的任务和目标，经国务院批准后启动实施。

按照“十一五”湿地规划的要求，到2010年中央政府共需投入42亿元实施408个湿地保护、恢复、可持续示范、能力建设项目。截至2009年，“十一五”湿地规划针对国家重要湿地、国际重要湿地以及湿地自然保护区，中央政府实际投入了11亿元资金开展了100多个示范工程项目建设。已经实施的100多个湿地项目不仅有力地促进了重要湿地区域的保护，而且以其广泛的辐射和示范作用带动了全国湿地保护的发展。在国家示范工程带动下，各地自主开展了多个湿地保护和恢复项目，一些重要湿地的生态状况正在逐步改善，全社会湿地保护意识显著提高，为湿地保护产生了良好的社会氛围。

（二）湿地保护的必要性与紧迫性

1．是维护国土生态安全和促进经济社会可持续发展的重要基础

湿地被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”和“物种基因库”，具有巨大的生态服务功能。

湿地具有很强的降解污染和净化水质功能，可以涵养水源、调节地表径流，对防止干旱和洪涝有重要影响。另外，湿地能防止海水入侵，减轻沿海土地的盐碱化和枯水期海水向内河的倒灌，可以保护海岸，防止侵蚀。热带和亚热带的红树林防止海岸侵蚀的作用最为明显同时还有防风作用。湿地更是淡水之源，湿地提供的水资源是发展工农业和维持人民群众生活用水的主要来源。

湿地是“物种基因库”。自然湿地不但是水生动物、水生植物优良的生存场所，也是多种珍稀濒危野生动物，特别是水禽必不可少的迁徙、越冬和繁殖地。

湿地是“物产宝库”，富产鱼、虾、藻类、莲藕、芦苇、药材等，为人类社会提供了丰富的生产生活资料，对经济社会发展起到了重要的推动作用。

因此，加强湿地保护是维护国土生态安全和促进经济社会可持续发展的重要举措。

2．国家的节能减排、低碳经济发展战略要求加大湿地保护力度

当前，生态问题已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈之一，在建设生态文明、节能减排、发展低碳经济、建设资源节约型环境友好型社会等新形势下，湿地保护建设在经济社会发展战略全局中赋予了新的历史使命。湿地生态系统在应对全球气候变化中的地位与作用已在全球形成了广泛共识，2010年世界湿地日的主题即“湿地、生物多样性与气候变化”。研究表明，湿地的固碳量及其潜力明显高于其他生态系统，特别是泥炭地在有效缓解温室效应、应对气候变化方面发挥着不可替代的功能（如我国各种类型沼泽湿地固碳能力平均达每公顷4.91吨碳）。据湿地国际北美部1999年研究表明，占全球陆地总面积6％的湿地储存了约7700亿吨碳，占陆地生态系统碳储量的35％。在当前全球森林资源总量不断减少、工业减排仍将持续面临较高难度的情况下，发挥湿地的间接减排功能刻不容缓。

因此，加强我国湿地生态系统保护，维护和增加湿地的固碳能力，对实现节能减排、发展低碳经济以及应对全球气候变化具有重要意义。

3．城市化的快速发展，对湿地带来新的威胁

近年来经过湿地保护宣传教育，人们的生态意识普遍提高，但在传统的观念中，湿地在很多地方仍被当成废弃地或者未利用土地。一些地方城市化的快速发展，将原来的湿地转变为建设用地，用于工业发展和房地产开发；一些城市周边的自然湿地，如沼泽湿地、湖泊湿地、近海湿地遭到了大量围垦，或转换为人工湿地，湿地生态系统受到了严重威胁。今后5—10年间，我国仍处于城市化快速发展阶段，如何保护、恢复和合理利用城市群快速发展地区的重要湿地生态系统，是今后一个时期湿地保护建设需要面临的新任务、新课题。

4.湿地生态环境整体恶化的趋势还没有得到根本的扭转，湿地保护仍处于攻坚阶段，必须加大投资力度

从全国总体情况来看，自然湿地数量减少、质量下降的趋势仍在继续，湿地生态系统面临着严重的威胁，如果不采取强有力的保护措施，将严重影响经济社会可持续发展和人类的生存环境。因此，必须站在国家生态安全的战略高度，抓紧实施我国的湿地保护工程，保护人类的生存环境和国家可持续发展的战略资源。

“十一五”湿地规划重点关注了国家级自然保护区，对生态极其脆弱和敏感的湿地进行了抢救性保护，工程的实施使得局部湿地生态质量有了较大改善，但是一些大江大湖及近海、城郊湿地污染严重，湿地生态环境没有得到根本的转变，湿地保护形势依然十分严峻。

5．加强湿地保护是履行国际公约，增强国家软实力的迫切需要

1971年签署的《湿地公约》旨在通过国家行动和国际合作保护与合理利用湿地。我国是公约常委会和公约财务组成员，在公约事务中发挥着十分重要的作用。公约要求缔约国必须加强对境内国际重要湿地监测与管理，对因技术、污染以及其他人为因素干扰导致的湿地生态特征已经、正在或可能发生变化的国际重要湿地，将纳入“蒙特勒记录”（公约“黑名单”），此举将对国家形象产生严重的负面影响。为认真履行国际义务，维护我国在自然生态保护领域的国际形象，迫切需要加强湿地保护。

因此，加大湿地保护力度，破解湿地保护中存在的难点难题，扭转湿地退化的趋势，从整体上改善全国的湿地生态状况，保障国土生态安全，促进经济社会可持续发展，不仅具有必要性，而且具有紧迫性。

二、规划目的

通过《规划》的编制与实施，将在“十二五”期间加速推进各地湿地保护工作步入规范化、制度化、科学化轨道。主要有以下具体目的。

（一）总结分析“十一五”湿地规划实施的成果和经验，进一步分解落实《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》的总体部署和建设目标。

（二）明确“十二五”期间全国湿地保护的方针、目标、布局和主要任务。

（三）提出切实可行的湿地资源及其湿地生态的保护和恢复，加强湿地保护管理的战略措施。

（四）创新和完善湿地保护和管理政策，进一步明确促进湿地保护管理的机制和保障措施。

三、规划编制依据

（一）《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发〔2004〕50号）。

（二）《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》。

（三）《全国主体功能区规划》等国家相关规划。

（四）第一、二次全国湿地资源调查，以及红树林资源调查等有关成果。

（五）全国林业发展区划、全国水资源区划、全国海洋功能区划等区划成果。

（六）“湿地分类”等相关技术标准，以及调研收集的资料和工程建设技术经济指标等。

四、规划基本思路

（一）指导思想

在评估、总结《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》实施情况的基础上，根据《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》的总体部署，以保护湿地资源，建设生态文明，促进经济社会可持续发展为总体目标，加大湿地生态系统的整体保护，以流域为单元进行保护布局，在项目安排上重点考虑对全局工作有重要影响的国际及国家重要湿地、湿地保护区和国家级湿地公园，同时对沿海湿地、高原湿地、鸟类迁飞网络、对气候变化有重大影响的泥炭湿地以及跨流域、跨地区湿地给予优先考虑，形成国家层次示范效果。同时，加大对科研、宣传、管理、培训以及执法的能力建设，加强湿地保护的对外交流与国际合作，加大对湿地社区的扶持力度，开展湿地资源合理利用的示范，促进湿地保护事业的健康发展。

（二）规划范围

本次规划主要针对我国各流域范围内有重要影响的国际及国家重要湿地、湿地保护区和国家级湿地公园、重要保护小区，同时重点考虑沿海、高原和鸟类迁飞网络的主要湿地、对气候变化有重大影响的泥炭湿地以及跨流域、跨地区湿地。

（三）规划原则

1.与时俱进，稳步发展。根据最新的湿地资源调查数据以及湿地保护的发展形势，以已经实施的“十一五”湿地保护工程为基础，对《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》阶段目标进行全面落实，同时，衔接国家、各部门已经批准实施的其他相关规划。

2.因地制宜，保护优先。以流域为单元，根据我国湿地保护存在的主要问题和面临的新形势，因地制宜，保护优先，合理布局，加强湿地区生态系统、以及保护网络系统的整体规划和保护，突出保护和治理的整体效果。

3.全面规划，突出重点。在建设内容上，要改变“十一五”湿地规划项目中措施单一或者主要进行基础设施建设的情况，采取综合措施，通过建立自然保护区、加大水资源管理、控制污染、防治有害生物等综合措施对有重要影响的国际重要湿地、国家重要湿地进行生态综合治理。（备注：湿地公园投资重点仅限于湿地保护与恢复等公益性建设项目）

4.强化管理，试点带动。加强湿地保护管理和协调，尤其要加强湿地保护管理能力建设和政策研究，同时，选择合适的湿地区开展社区管护等试点示范。

（四）规划技术路线

1.起草“十二五”湿地规划编制指导意见，发文通知湿地编制各部门，做好规划前期的组织和技术准备工作。

2.开展规划前期调研，各部门根据规划指导意见提交相应的材料，包括“十一五”湿地保护工程实施情况及相关效果的评估报告，“十二五”规划项目基本情况及主要建设内容汇总表。各省主要提供项目基本情况及主要建设内容汇总表。

3.在对现状综合分析的基础上，总结“十一五”湿地规划实施情况和存在问题，站在国家层面综合汇编各省、部门提交的规划材料，形成规划草案，同时进行专家咨询，形成初稿。

4.将初稿下发各省区市，并送请各有关部委征求意见，认真修改完善，形成评审稿。

5.召开评审会，根据评审意见形成终稿；经局党组审定后送各有关部门会签，按程序上报国务院审批。

五、规划重点内容

（一）湿地保护体系建设

包括国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家级湿地公园、重要保护小区等保护体系的建设内容。

（二）重要湿地综合治理

主要对一些生态退化严重的湿地区采取综合管理措施，包括加强生态补水和污染排放管理、适度限制湿地范围内的生产生活活动，开展湿地生态系统与功能恢复、有害生物防治等建设内容。

（三）科技支撑体系与能力建设

包括湿地调查监测、宣传教育培训、科技支撑、湿地保护管理能力建设等方面的建设内容。

（四）可持续利用示范

对一些社会和经济效益明显的湿地多用途管理区，开展生态种植、生态养殖、社区扶植等资源合理利用示范。

六、规划组织管理

（一）成立规划编制领导小组

由国家林业局牵头，会同国家发展改革委、财政部、科学技术部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、水利部、国家海洋局等，成立规划编制领导小组。领导小组组长为国家林业局主管领导，各有关部门指定一位司局级领导担任领导小组成员，各有关部门指定一位处级干部作为规划领导小组的联络人。

（二）成立规划编制组

国家林业局湿地办牵头负责规划编制工作，局规划院承担具体工作。规划编制组负责汇编湿地保护各部门以及各省区市按相关要求提供的有关规划材料，并开展相关调研和项目评估活动。

七、规划进度安排

2010年8—9月，国家林业局会同国务院湿地保护有关部门成立规划编制领导小组和规划编制组；发文到各有关部门和各省区市主管部门启动规划编制工作。

2010年10—11月，完成规划调研工作，部署湿地规划相关项目的征集工作，各部门及省区市有关部门完成规划期内各自的编制内容和任务(提纲及要求见附1、2)。

2010年12月，各部门、各省区市按要求提交湿地保护管理现状材料和工程项目基本情况及主要建设内容汇总表，完成规划项目的汇总、筛选工作。

2011年1—2月，采取集中编制的方式，收集、汇总、分析各部门提交的数据和材料，编制完成规划初稿，并形成征求意见稿。征求部门和各省区市意见，规划修改完善，形成规划送审稿，并完成规划论证。

2011年3—4月，规划修改完善，送各有关部门会签，按程序上报国务院审批。

 

附1

《全国湿地保护工程实施规划（2011—2015年）》

编制提纲

 

1 全国湿地资源及保护状况分析

1.1全国湿地资源及保护管理状况

1.2《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》实施情况及分析

2 实施“十二五”湿地保护工程的重要意义

2.1湿地保护面临的机遇和存在问题

2.2实施“十二五”湿地保护工程的必要性

3 建设指导思想、目标和任务

3.1指导思想

3.2建设原则

3.3建设目标

3.4建设布局

3.5主要建设任务

4 重点建设项目

4.1湿地保护体系建设

4.2重要湿地综合治理

4.3科技支撑体系与能力建设

4.4可持续利用示范

5 投资估算和效益分析

5.1投资估算

5.2效益分析

6 规划实施保障措施

6.1 政策保障

6.2 组织保障

6.3 制度保障

6.4 资金保障

6.5 科技保障

6.6人才保障

6.7 管理保障

 

附表

附件

附图

附2

《全国湿地保护工程实施规划（2011—2015年）》

各部门与省（市、区）提报材料要求

 

《全国湿地保护工程实施规划（2011—2015年）》采取分部门、分省规划与综合汇编规划“两步走”的编制方式，各部门、省区市以提报规划相关材料为主，不要求编制完整规划。为了统一、规范各部门、各省区市上报材料的内容、格式与深度，特制定本要求。

现状材料

现状材料包括以下主要内容：

──“十一五”期间组织开展的湿地资源调查、监测情况及结果，以及湿地水文、水质等生态状况；

──湿地自然保护区、国家级湿地公园、重要湿地保护小区、湿地多用途管理区建设情况及目录（名称、面积、行政区域、主要保护对象、湿地分类型面积等）；

──湿地保护管理状况，“十一五”期间所做的相关工作及成效；

── “十一五”期间实施的国家、地方湿地保护与恢复工程情况及成效；

──湿地保护管理面临的主要问题。

规划目标

各部门、各省区市应提出本部门、本省区市“十二五”期间湿地保护与恢复的具体目标，目标力求定量化，主要指标应在《全国湿地保护工程实施规划（2002—2030年）》的基础上拓展，可考虑：

──自然湿地保护比重；

──湿地自然保护区、国家级湿地公园、湿地自然保护小区建设数量、规模；

──湿地恢复与治理面积；

──其他行业管理目标。

工程项目

（一）项目选择原则

“十二五”期间，湿地保护与恢复规划应落实到具体项目，工程项目选择原则为：

1、规划项目原则上应在《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》的总体框架内筛选；

2、“十一五”期间未列入投资计划或投入严重不足，仍有必要延续建设的项目；

3、“十一五”期间新增加的国际重要湿地、湿地自然保护区与国家级湿地公园；

4、国务院批复的区域规划、流域规划中，没有明确投资渠道的湿地保护与恢复项目。

（二）项目建设主要内容

分别湿地保护体系、湿地综合治理、湿地可持续利用示范、能力建设与科技支撑体系建设等工程项目类型确定项目建设内容。

1、湿地保护体系建设

(1)保护基础设施建设

(2)湿地及栖息地生态恢复

(3)保护管理能力建设

2、重要湿地综合治理

(1)湿地生态系统与功能恢复

(2)有害生物防治

(3)湿地关键物种栖息地营造、优化

3、能力建设与科技支撑体系建设

(1) 湿地调查

(2) 湿地监测

(3) 湿地宣教

(4) 湿地保护管理能力建设

(5) 科学研究与科技支撑体系建设

4、湿地可持续利用示范项目

(1) 生态种植业示范项目

(2) 生态养殖业示范项目

(3) 综合利用项目

（三）项目基本情况及主要建设内容汇总表

各部门、各省区市提报的每一个项目应单独编制项目基本情况及主要建设内容汇总表，主要内容包括：

1、项目名称

2、实施期限（包括起始年份，项目持续时间）

3、实施地点（包括省区市名＋湿地区域名＋湿地名＋项目类型）

4、项目建设的必要性（简要说明项目建设目的和必要性）

5、工程实施范围（工程实施的具体区域范围和面积）

6、工程主要内容（工程建设的主要内容、措施和技术方案）

7、估算资金（总投资）

8、预期效果（项目实施后取得的主要预期作用和成果）

（四）项目汇总表

以部门、省区市为单位，填报项目汇总表，格式见附表1-5。