湖南自然保护区建立发展60周年纪念大会经验交流材料

加速推进以法治区  努力构建长效机制

湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局局长  梅碧球

“加速推进以法治区，努力构建长效机制”，既是保护区治理保护、科学利用的迫切需要，也是创建国家自然保护区的现实需要。因此，梳理我们的探索脉络，总结交流“以法治区”的实践经验，归结到一条，那就是：坚持目标引领，顺应双重需要，兼顾从严可行，突出以我为主，着力机制构建，为推动国家层面的《湿地法》最终出台，提供生动的立法与司法实践。

一、制订法规是依法管理的前提

 人们的行为方式，是由思想认识支配的；牺牲环境的开发利用，是由眼前利益驱动的。历史形成的经营开发模式，对湿地造成了严重破坏，突出表现在三种行为：一是湖洲造林。在当时政策的倡导下，2001年至2008年，区內湖洲造林突破了8万亩，乱挖乱栽愈演愈烈；二是围栏养殖。到2008年，外洲围栏养殖面积超过6万亩，仅2008年一年，就新增2.6万亩；三是违法捕捞。电击鱼、炸鱼、迷魂阵、过江网随时可见，违法捕捞、毒鸟现象屡禁不止。面对这种情形，保护区管理机构上下呼吁，左冲右突，收效甚微。这是社会认识滞后与管理职能弱化的直接反应，我们必须找到新的办法。

2008年10月，保护区管理局认真谋划，县政府动员部署，开展了为期3个月的西洞庭湖水域专项治理行动，因工作措施、部门配合、打击处罚不力，成效不大。2009年5月，以“清理确权、规范管理”为重点，提请县政府出台了《关于河湖洲滩专项整治工作的通告》，在《通告》的震慑下，为期半年的整治战役结果不甚理想。2010年12月，为加强湿地保护与管理，持续推进专项整治，增强湿地周边乡镇保护意识，保护区再次提请县政府发布了《关于加强西洞庭湖自然保护区湿地保护与管理的通告》。这份通告是对第一份通告的完善与拓展，对强化湿地保护与管理，发挥了更大作用。

2011年4月，在前面“两个通告”的基础上，保护区管理局研究起草了《湖南省汉寿西洞庭湖自然保护区管理办法》，县人大常委会对此多次组织调研、研讨、修订，形成了《管理办法》草案，由县政府提交县人大常委会审核通过，颁布实施。

如果说“两个通告”是政府规范性文件，那么，《管理办法》则是湿地保护的地方性法规，是湿地治理与保护历史进程的客观反应，是实践基础上的主观认识逐步深化的能动结果，是保护区管理依法推进的历史选择。

二、健全法体是以法治区的关键

法律法规是人们的行为准则，但并不是有了法律法规，就会成为人们的自觉行动。《管理办法》颁布4年来，保护区管理局先后确立了“创建国家级自然保护区”、“建设国家示范性保护区”的奋斗目标，通过目标引领，争取领导重视，构建部门、乡镇、社会联动机制，逐步完善和落实“以法治区”举措，使保护区的管理、保护与利用，均取得了预期成效。

1、广泛宣传营造执法环境。法治观念和保护意识的增强，上下左右共识的凝聚，离不开全方位的宣传。我们依托湿地保护宣教中心，利用接待国内外来访者的机会，开展政策法规和湿地保护宣传达10万人次，其中有各级领导干部1000多人，中央及地方新闻媒体十余家，10多个国家和地区的湿地保护专家和学者100多名；先后向保护区周边群众及旅游团体发放宣传资料10万多份；坚持利用“世界湿地日”、“世界环境日”、“爱鸟周”举办大型湿地保护宣传活动；在保护区周边建立湿地保护示范学校，借助网络平台和纸质、电视媒体，精心策划专题宣传。通过这些系列化的宣传引导，有效地改善了依法保护与利用的思想舆论环境。

2、明确职责建立联动机制。为贯彻落实保护区《管理办法》，建立了湿地保护工作上的部门联系制度，明确了保护区管理局、畜牧水产局、水利局等部门的管理职责。工作中实行定期会商、联系协调、各负其责、领导督办、整体联动、统一考核的工作模式与制度。明确了乡镇“四项工作职责”并纳入年度目标管理考核。从周边乡镇聘请了一批湿地保护协管员，探索构建了落实《管理办法》的联动机制。形成了部门、乡镇、社会齐抓共管的局面。尤其是河湖洲滩专项整治中，保护区管理局负责制定整治方案，渔政部门立案调查，法院对养殖户下达《行政处罚告知书》和《行政裁定书》，司法局、水利局启动司法公正确保执法程序到位，水利局对非法采砂蹲点暗守取证，部门分工明确，配合得力。在2009-1012年3年多时间，先后拆除围网30多万米，清除竹、木桩30万余根，清除核心区树林2.8万多亩，查处违法案件280多起，恢复退化湿地8万多亩。

3、健全机构落实执法管理。为加大湿地保护力度，汉寿县委、县政府在“联合执法、委托执法、公安执法和集中执法”四个方面做了大量探索与尝试。首先在2009-1012年整治期间，县政府成立了汉寿县河湖洲滩专项整治工作领导小组（下设办公室），多次组织各相关职能部门开展联合执法，对湖洲违法行为进行整治，规范了湿地利用行为。其次鉴于整治中“打得三架告不了三状”的现状，我们又开展了水利部门委托执法工作，于2013年汉寿县人民政府批准成立了汉寿县水政监察大队西洞庭湖自然保护区中队，对湖洲非法采砂行为进行了有力整治，但发现委托执法仍然存在“人员力量不够、执法难度增大、部门‘放碗不放筷’”等问题。第三针对委托执法的问题，我们又再次跑县里、跑市里、跑省里，锲而不舍的找领导，在省里明确规定“不增设机构、不增加编制”的大背景下，县委常委召开了三次会议，于2014年5月批准设立“保护区综合性派出所”，开展公安（司法）执法，其保护打击成效显著（一年多来共抓捕非法电击鱼案件40余起、行政处罚62人、电鱼设备21台套、没收渔获物4000多公斤，并放归自然；立案查处非法采矿罪2起，非法出售运输野生保护动物罪1起）。第四在整治实践中，我们切实感受到：司法执法不能代替行政执法。为此，我们又多次跑省里，还搬动县长带队，几个部门主要负责人集体给省法制办的领导汇报，并把省法制办领导接到西洞庭湖进行了实地调研，终于在2015年7月，省政府将八个部门的行政处罚权赋予给保护区，并成立了综合行政执法大队（正科级，12个编，领导职数一正三副）进行集中执法，从机构设置到人员配备都是全国先列。这些努力，为我们的湖洲整治，以及湿地保护，奠定了坚实基础。

三、构建机制是法治管理的延伸

近年来，西洞庭湖保护区在着力构建联动机制的基础上，不断探索、不断完善，形成了一整套完善、系统的湿地保护管理新机制——“社会化管理机制”，取得了一些成果。我们将它概括为6句话：政府统管、部门配合、乡镇协助、局社共建、协会引导、社会参与。可以说，这些举措、经验和成果，是在保护区的整治、管理与保护的严峻形势和生动实践中，倒逼出来的。

1、政府统管。保护区管理机构是弱势单位，行政执法相对疲软。因此西洞庭湖自然保护区不管是开展专项整治行动，还是开展“以法治区”工作，都离不开地方政府的统管、重视与支持。特别是汉寿地方政府在西洞庭湖自然保护区开展相对集中行政处罚权，就是为西洞庭湖保护执法争取了“上方宝剑”。

2、部门配合。湿地保护牵涉到的法律较多、部门较多，因此湿地保护工作真正落实离不开相关职能部门的配合支持。在西洞庭湖湿地保护专项整治行动中，首次建立了湿地保护工作上的部门联系制度，明确了部门的管理职责，工作中实行定期会商、联系协调、各负其责、领导督办、整体联动、统一考核的工作模式与制度。通过部门配合形成合力，使专项整治行动成效显著。

3、乡镇协助。西洞庭湖自然保护区周边线长面广，与之接壤的有11个乡镇或街道办，周边居民素有违法捕捞、捕杀候鸟、敞放畜禽的习惯，湿地保护压力大。为化解湿地保护压力，汉寿县人民政府建立了西洞庭湖自然保护区周边乡镇湿地保护目标管理考核机制，即对保护区周边乡镇政府采取每年向县政府递交责任状、湿地保护工作纳入县政府年度目标管理考核等措施，使周边乡镇在湿地保护工作上主动作为。

4、局社共建。保护区管理面临的另一大课题，就是如何处理“保护”与“利用”的辩证关系。我们在率先实行“退耕还湖”的西洞庭湖青山垸，进行了有益探索，引导原住民从过去重渔业生产轻生态保护，转变到生产与生态并重，协助他们进行有机鱼认证和养殖，每年出水生态有机鱼80万公斤，销售收入1200万元，使广大渔民从过去的“生态破坏者”变成了“保护者”、“受益者”。我们将这一“社区共管”模式完善后，推广到保护区其他垸区，形成了“局社共建”新机制，促进了湿地保护与合理利用的良性循环。

5、协会引导。为引导广大社区居民开展符合湿地保护政策的各项经营活动，使区内湿地资源利用逐步规范化。2015年保护区组织周边社区有影响力的生产经营者成立了汉寿县西洞庭湖湿地保护协会，会员达200多人，下设8个分会。协会成立后立即开展了保护区白色垃圾集中清理行动，并建立长效机制，收到了良好的效果。同时，与湖南省环保志愿服务联合会合作，建立了“西洞庭湖黑鹳守护站”，开展冬候鸟守护（2015年11月至2016年4月），阻止人为活动对越冬候鸟的干扰，达到了预期效果。守护期间记录到78只黑鹳，创洞庭湖乃至东亚越冬候鸟迁徙路线上黑鹳一次性记录历史新高。

6、社会参与。引入社会力量参与保护，引导社会群体珍爱湿地，这是一个庞大的系统工程。我们通过组建“西洞庭湖湿地保护协会”、聘请湿地保护协管员、建立湿地保护示范学校和黑鹳守护站，湿地保护知识宣讲进校园、进社区、进村镇，增强了社会群体的生态保护意识和依法利用意识。

四、几点体会是法治践行的感受

几年来“以法治区”的探索与实践，带来了“认识提升、职能增强、水体变清、植被变好、候鸟增多”的可喜变化。我们深知，自然保护区的依法治理、保护与利用，任重而道远，在此，下面再讲三点体会，与兄弟单位分享，并愿意与大家一道，为保护湿地良好生态环境共同努力。

一是政府重视是前提。“一区一法”出台与实施，离不开地方政府的高度重视，表现在三个方面：①连续三年，一年一个《通告》或一个《管理办法》，为湿地保护提供了法规保障；②连续三年，对破环湿地的突出行为实行专项整治（如整治围网6万多亩、长期禁止采砂），为湿地保护与恢复作出了明显成效；③落实湿地保护配套措施，为湿地保护创造了工作环境（如县政府处理原湖洲局改制遗留问题拿出260万元、落实渔民解困政策投入1268万元、青山垸退田还湖移民建镇投入4470万元、支持西洞庭湖晋升国家级保护区等等）。

二是自身作为是关键。表现在三个方面：①争取地方政府的重视与支持成效明显；②推行“一区一法”的出台与实施成效明显；③探索湿地保护社会化管理模式初具雏形，成效明显。

三是社会参与是保障。同样说三个方面：①通过专项整治和法规宣传，湿地周边居民的法制观念和湿地保护意识在不断增强；②通过“局社共建”模式，使多数群众亲眼见证了开展湿地保护、发展生态产业带来的好处，自发参与“蓄水、保鱼、留鸟”工程的人越来越多，湿地保护和谐发展的氛围在逐步形成；③通过成立湿地保护协会、聘请湿地保护协管员、建立湿地保护示范学校和黑鹳守护站、加大媒体网站宣传，社会各界对湿地保护的关注、呼吁、支持在不断提升。